晚清的海关都是由外国人来管的？

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晚清中国官场极度腐败，几乎无官不贪，无衙不腐。不过，有一个例外，那就是海关。</p>

本来，海关是清代最腐败的衙门，在大清帝国谁都知道，当上几年海关监督，捞的钱几辈子都花不完。但是，到了晚清，中国海关却一跃成了一个著名的廉洁机构，从1861年到1908年，海关基本杜绝了腐败，成为当时中国政府的唯一一块净土，甚至被认为是“世界行政管理史上的奇迹之一”。那么，这个“奇迹”是怎么创造的?</p>

1853年，上海爆发了小刀会起义，在混乱期间，上海海关运转失灵，海关官员逃到了租界。但是外商的船只还在港口等待，贸易还是得继续进行，英、法、美三国的领事商量了一下，决定三国各派一人，成立了税务司，“代替中国政府”管理上海海关。</p>

这显然是对中国主权的严重侵犯。不过令中方官员意外的是，外国人居然能诚实认真地收税，收到的税款后来也如数交给了中方。而且，在外国人的管理下，上海海关贪污腐败明显减少，征收额明显上升。“税收大增，政府善之”。</p>

第二次鸦片战争后，清政府遂脑洞大开，很高兴地同意由英国人代管中国海关，并写入与英美等国签定的《通商章程善后条约：海关税则》第十款：“任凭总理大臣邀请英人推行帮办税务，并严查漏税、判定口界、派人指泊船只及分设浮椿、号船、塔表、望楼等事。”从此开始由外国人代管海关行政，最高长官称“总税务司”，意即“总司海关税务之事”，实际上全权负责管理海关事务。</p>

外国人管理中国政府事务，这当然是西方侵犯中国主权的一个铁证。但是中国政府在这件事情上并非完全处于被动。在英国外交官威妥玛与中国总理衙门大臣文祥谈论海关改革事宜之时，威妥玛曾表示，如果能按“外国制度越来越划一推行”中国海关的改革，并不一定由英国人来管理，“中国尽可以雇用中国人、英国人、法国人等等。”</p>

没想到文祥马上回答，“用中国人不行，因为显然他们都不按照实征数目呈报”，并且以原来管理上海海关的薛焕为例，说他近三年来根本没有报过一次账。</p>

后来当英国人赫德(RobertHart)来到北京，与恭亲王奕�6�0具体谈到海关改革时，“恭亲王与赫德谈了一些中国官场上极为敏感的话题。恭亲王说，中国官员几乎无人可信。对比之下，外国人的报告较为可靠。”</p>

有历史学家认为，英国之所以从中国手中得到了海关管理权，进行了有效的海关制度改革，“除条约和列强这一保护伞外，中国政府的支持和认可也是海关制度得以存在和发展的后盾。制度创新得以成功的原因与改革的利益取向有关，由于海关创制的结果有利于中央财政，尤其在偿还战争赔款方面更是得到清王朝的信任，所以‘总税务司卒能排除众难，渐将集权制度推行于各关也。’”</p>

赫德是当时英国北爱尔兰人，开始他在宁波领事馆做翻译，后来到广东海关管理税务。通过一个多月的接触，恭亲王奕�6�0对他的诚实、能干和专业素养非常信任。他甚至说，“如果我们有100个赫德，我们的事情就好办了”。因此，1863年，赫德得以接任总税务司，开始了长达近半个世纪的对中国海关的管理。</p>

赫德首先面临的问题，就是海关的腐败。晚清海关的腐败，已经达到了无可复加的程度。鸦片战争之前，因为非法鸦片贸易的猖獗，海关官员最主要的来钱方式变成了庇护鸦片走私。各级海关关员都“广泛地参与了走私活动，并从中获得了巨额的经济利益。所有的人，从最高级的海关监督到最低级的杂役，都参与了这种腐败。他们定期向商人索取高额的费用，然后默许鸦片走私的进行。正是在这种放纵下，走私变得极为平常，有时竟然是在光天化日之下进行的”。</p>

海关的腐败不仅让外国商人头痛，其实也是中国历代皇帝头疼的问题。皇帝们虽然对自己的亲信们都很关照，但是他们也不希望自己治下任何一个部门腐败成风。</p>

历代皇帝都对税关下达过整改命令，但是这些命令几乎都没有任何效果。既然制度上不能有为，那只能抓贪官来泄愤。所以当皇帝一高兴想要反腐的话，海关监督就成了一个高危职业。</p>

比如乾隆年间，粤海关监督就曾前腐后继：乾隆二年(1737)粤海关监督祖秉圭被革职、抄家，判处斩监侯;乾隆九年(1747)，粤海关监督郑任赛同样被判革职、抄家、斩监侯;乾隆二十四年(1759)，粤海关监督李永标被革职、抄家。乾隆三十九年(1774)的李文昭、四十三年(1778)的德魁、五十一年(1786)的富勒浑,也都是在任职末期或卸任不久之后被弹劫清查，抄家、判刑、罚令退赃，甚至被判流放、全家为奴……</p>

赫德却不想仅仅以同样的反贪风暴来改变海关面貌。他要做的，是从制度上彻底更新，对腐败来个釜底抽薪。</p>

赫德首先做的，是建立新的会计制度。</p>

清代海关原来的会计账簿是落后的四柱式。在旧式会计账目中，不但所有陋规和灰色收入不能体现，甚至收到的“正税”也存在被化公为私的现象。</p>

1865年，赫德对中国海关最早的记账形式进行了改革，他淘汰了中国传统的旧式清册，建立了一套“严格的、详细的和绝对可靠的”会计制度。在这个过程中，他得到了英国财政部公共会计委员的指点和帮助，因此中国海关会计制度体系的基础是英国公共财产特别委员会制定并于1866年实行的所谓英国新财政制度。</p>

这套新制度对海关税收的上缴和留用可以进行详尽的便于查询的记录。明晰的财会记录使得做假账更加困难，从而有效地遏止了海关腐败行为的滋生，提高了海关行政的效率。</p>

配合新的会计制度，赫德还建立了有效的审计制度。他专门设立了稽查账目税务司，作为一个独立的机构，对各关财务会计制度进行监督。其中正稽核专门负责巡视各口海关，每年至少去每个港口检查账薄和账目一次。稽查方式是抽查，“他会出其不意地下去并做到：1.账目一直记到最近的;2.金库金额和账簿试算表相符合;3.因为人们不知道他什么地方不检查，所以他的巡查就将使一切都更加仔细。”</p>

稽查税务司的权力很大，每到一处，正稽核就马上接管保存结余或相关的单证及支票和存折的保险柜的钥匙和全部账册，不受任何干扰。一旦发现有未经授权的支出、滥用公款或其它不正当行为，他就有权停止任何税务司或负责关员的职务。</p>

赫德做的第三件事，是人事制度改革，对海关进行换血，把海关重要岗位基本上都换为外国人。赫德坚持，总理衙门必须赋予他人事的全权，“总税务司是唯一有权将人员予以录用或革职、升级或降级，或从一地调往他地者”。</p>

这一制度的要点是“进人必考”。其他任何人和机构，包括他自己都不能安插自己的私人。在这方面赫德主要借鉴的也是英国经验，因为当时的英国已经拥有一套高效廉洁的文官制度。赫德在选择海关雇员时实行全球招考、公开选拔，先后在上海、九龙、广州、青岛和伦敦等地设置考点，不管是谁介绍来的人，必须参加考试。</p>

赫德在广州有位牧师朋友，希望赫德能够为其儿子乔治·俾士在中国海关里安排一个职位。赫德碍于朋友的面子不好推辞，“但他要求乔治·俾士到伦敦的办事处报名参加考试。结果，这位伦敦大学的毕业生因条件不符而被淘汰。”</p>

在处理违规行为上，赫德非常果断，坚持有法必依，执法必严，从不搞“下不为例”。“贪污、侵吞、挪用、受贿等不廉行为者，一经税务司上报总税务司，将予立即开革”。这一点他说到做到，甚至自己也会主动负连带责任。1873年4月，一个副税务司的失职造成了海关23000两银子的损失，赫德认为自己有失察之责，用自己的钱填补了这个亏空。</p>

关于道德约束和制度约束，赫德与中国官员进行过一次有趣的讨论。1864年7月29日，赫德同中国官员董恂和文祥一起漫谈“道德”这个话题。赫德回忆：“我说中国人和我们不同之处可以追溯到根本的出发点:中国人说人性善，我们说人性恶。中国人因而求助于教育养成的规矩;我们则通过“惩”，对违法进行治理和处罚，树立法律和规章。”</p>

配合以上制度改革，赫德还进行了工资制度改革。我们讲过，清代旧式海关各级工作人员名义上工资都极低，表面上看差不多是给大清帝国免费打工，但是实际上他们却个个都是超级富翁。赫德说：“中国的祸根在于官员薪俸低微不足。”</p>

赫德说，为了使海关改革卓有成效，必须用支付高薪的方式使关员们保持廉洁。“一切费用，不可减少。若少，则所用之人，必为奸商所买。”</p>

赫德制定了《中国海关管理章程》，实行高薪养廉。但是前提是公开透明，把海关关员的收入晒在阳光下。以华人为主的职务，工资虽然低于洋员，但是与中国社会的普通标准比起来也是非常高，几乎是其他国家相应的行政机关的两倍。除了基本年薪外，关员还享有年度奖金和福利津贴。员工在海关工作一定年限后能获得一笔额外的工资，如表现突出还会得到额外奖金和加薪。在海关干得越久，获得的待遇就越高，保障也越丰厚，这无形之中提高了海关人员的参与腐败的成本。</p>

高薪养廉制度使关员无后顾之忧，也不必去冒贪污中饱的巨大风险，也保证了关员们的工作热情，促使他们长期地为海关效力。“新关之所以能如此高效运作与其高薪的工作报酬是直接相关的。”</p>

综合起来看，赫德的几项管理制度是相互关联的：高薪激励机制，让关员们“不想贪”。先进的会计制度和审计监督制度，让关员们“不能贪”。严明惩戒制度，让关员们“不敢贪”。这三者互为补充，不可分离。</p>