清朝时期的制度腐败化到腐败制度化（一）

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广州的“公行”商人们开始筹建一种基金：每家公司缴出利润的10%，存入共用的资金池。而其作用，除了作为参与者们的行业保险外，更多的是为了应对政府层出不穷的勒索。</p>

在强大而贪婪的公权力面前，商人们抱团取暖，合资行贿，分摊成本，并对这一基金的使用，实行严格的集体监管。</p>

这是颇具大清特色的一种“制度创新”。这一创新，很快就走向了国际化：凡是与“公行”有商业来往的外商，都必须缴纳货物价值的3%，作为“规礼”，滚入基金池中，实现风险共担、利益均沾。</p>

这是18世纪70年代，大清帝国最为辉煌的乾隆盛世。</p>

1、天子的私家海关</p>

这一基金，名为“行佣”，即“公行所提取的佣金”，又名“行用”，即“公行所需的公用金”。英文名称则为Consoo Fund(公所基金)，其中Consoo一词，即汉语“公所”的音译。</p>

“行佣”的发明者是“公行”的商人们，又称“行商”，他们更为著名的一个称号，是“广州十三行”。学界一般认为，十三行并不是指13家行商，而是泛指获得了政府的授权、垄断了外贸的行商们，他们的数量总是在不断的变动，而之所以用“十三行”这个名称，更大的可能是因为当时洋商们在广州开设的“夷馆”有13家。</p>

1720年12月25日，普遍被当作“公行”成立的时间。这天，广州最大的行商们，在神像前宰鸡盟誓，订立行规13条，结成一个类似“托拉斯”的贸易联合体。参加盟誓的行商，有16家，其中头等行5家，二等5家，三等6家，按等级分摊经费。这家机构在次年就在外商和非行商的中国商人联合反对下，悄然废止。</p>

很多学者，包括大清国的洋干部、著名的汉学家马士，都将1720年当作十三行的起源，显然，这是混淆了十三行与“公行”的概念。在“公行”这个行业协会性质的机构成立之前，十三行就早已存在了。</p>

1937年学者梁嘉彬在其《广东十三行考》中指出，1720年“无非为十三行商始有共同组织(公行)之一年而已”。</p>

他认为，在1685年康熙设立“粤海关”之前，就已经有十三行的存在。这一说法，得到了著名史学家吴晗的赞同。并且，吴晗根据《啸亭杂录》的记载，两广总督吴兴祚“奏通商舶，立十三行”，进一步推论“十三行之立，当为康熙二一至二四年(1682—1685年)四年间事。”</p>

十三行的出现，是清帝国解除海禁的直接产物。1684年，31岁的康熙皇帝表示：“先因海寇，故海禁未开。为是今海寇既已投诚，更何所待。”于是，实施了28年的海禁被废除，并在次年设立了闽粤江浙4个海关，其中尤以广州海关最大。</p>

值得注意的是，尽管大多数的外商都将海关当作中华帝国的政府部门，但实际上，4个海关却实行的是双重领导：名义上是国家财政部(“户部”)的派出机构，实际上的领导权，却在皇帝的私人机构“内务府”手上。</p>

所有海关和大多数“常关”(设在陆路上的关税机构)，其掌门人均是内务府出身。执掌海关的“关差”，是与管理盐、漕、河同样最有油水的肥缺。海关关长(“海关监督”)的人选，形式上由各部门保举，“请旨简用”，实际上是皇帝直接任命，即便其级别不足以与地方督抚平级，其实际地位却毫不逊色。主管干部的吏部、主管财政的户部及海关所在的地方督抚，在正常情况下，都难以干预海关的人选及工作。“海关监督”一身二任，行政职务是户部的分司，任满即止，而本职则依然是内务府官员，任满后依然回到内务府，或在内务府掌控的其他机构中调任升迁。</p>

皇帝越过政府而直接干预海关人选，严密控制海关，首先是政治上的需要：毕竟海关除了收取关税之外，在经济上还要承担外贸管理之职责，在外交上更要承担“怀柔远人”之使命，这些都关系到政权的维稳大局。其次，海关也是办理“皇差”的主要平台——这些皇差，大多数都没有、或者不便于纳入财政的计划内资金，而需要由海关悄悄地办理，海关因此成为皇帝的最大小金库之一。</p>

正是在这样的制度设计下，海关的收入主要分成了两大块：一是应该缴纳给户部的关税，这部分实行定额制，而且定额很低;二是应该缴纳给内务府的“关余”——理论上，这应该包括关税之外的所有收入，进入皇家的小金库，不在户部的审计监控之列。</p>

对于关税，此时家底颇厚的大清国，似乎并不十分在意。与后世一般的印象完全不同，清代的关税即便在鸦片战争之前，没有“帝国主义”坚船利炮威胁之下，也都十分低廉。</p>

据民国学者王孝通研究，当时中国的进口税率一般低于16%，出口税率则在4%左右，比同时期实行自由税率的法国还低(《中国商业史》)，可算是当时国际上的税收天堂。这点，从同时期西方商人和外交官的大量记载中，也可以得到佐证。西方商人后来不断积累的不满，并非针对显规则的关税，而是针对关税之外的各种潜规则的额外勒索。</p>

从康熙开始，直到道光，历任皇帝都有不少批示，强调关税的征收并不是看中经济收入，而要注重“嘉惠远人”的政治效应，“天朝嘉惠海隅，并不以区区商税为重，务随时查看情形，固不可于国体有妨”(《粤海关志》)，并期望通过关税的杠杆作用，将外商的活动范围控制在4个通商口岸之中，以堵绝外夷对天朝进行任何和平的演变。</p>

即便不愿承认，海关、尤其是广州海关带来的巨大利益，对皇家来说依然是一笔不小的收入。</p>

美国学者Frederic Wakeman在《剑桥晚清史》一书中指出：“按照清朝政策的公开表示，商业利益服从国家的政治利益。但在私下里，甚至清朝历代皇帝都把广州贸易视为个人利益的重要来源。海关监督被外国人误认为是户部的代表，实际上，他由内务府授权，负责把广州每年海关税收多达 855000 两的现银输入统治者的私囊。海关监督功绩之大小，视其满足皇帝私人定额的能力而定。”</p>

正是在这个意义上，粤海关被称为“天子南库”，而北京崇文门税关，则被称为“北库”，共同构建了巨大的小金库。</p>

包括康熙、雍正、乾隆在内的“英主”们，根本也没有想到：他们这种把“国”“家”分立、并将“家”的利益摆在“国”前的做法，造成海关制度的先天痼疾。这种制度性的缺失，成为激化帝国腐败、乃至引发对外战争的重要因素。</p>

2、贪腐的顶层设计</p>

海关的肥缺由皇家的私人机构内务府包揽，但在内务府中，要获得到海关工作的机会，依然必须经过激烈的竞争。</p>

最高领导核心也深知其中的利益之大，为了“摆平”自己身边的人，让大家利益均沾，海关监督的任期都很短，康熙时一般是1年、多者2年，这个传统一直被延续下来。乾隆甚至在一篇谕旨中坦承：“在京满汉司员人数本多，此等得项较优之差，自应令其均沾普及。”</p>

甚至，一些在别的税关留下亏空的官员，反而被安排到粤海关这种位置，以便其能利用粤海关的灰色收入填补漏洞。道光年间，担任浒墅关监督的延隆落下了20.9万两的亏空，担任淮安关监督的中祥落下25.1万两的亏空，都被改授粤海关监督的职务，以便翻本。</p>